สำรวจภูมิทัศน์และอนาคตของการจัดการสื่อในยุคหลอมรวมข้ามพรมแดน

ชื่อโครงการวิจัย: สำรวจภูมิทัศน์และอนาคตของการจัดการสื่อในยุคหลอมรวมข้ามพรมแดน (Media landscape and future of media regulation in the convergence era) โครงการศึกษาแนวทางส่งเสริมจริยธรรม จรรยาบรรณ และการกำกับกิจการสื่อใหม่ในยุคหลอมรวมเทคโนโลยี

ผู้วิจัย: มูลนิธิสื่อเพื่อการศึกษาของชุมชน

ปีที่วิจัย: กรกฎาคม 2557 – กรกฎาคม 2558 (เสนอ ธันวาคม 2558)

แหล่งทุน: สำนักส่งเสริมการแข่งขันและกำกับดูแลกันเอง (สส.) สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.)

ดาวน์โหลดรายงานวิจัยและเอกสารนำเสนอทั้งหมด

บทสรุปสำหรับผู้บริหาร

งานวิจัยชิ้นนี้ศึกษาแนวทางการกำกับดูแลสื่อใหม่ (New Media) ภายใต้ปรากฏการณ์การหลอมรวมและบรรจบกันของสื่อ (Media Convergence) ซึ่งทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงภูมิทัศน์ของสื่อในยุคปัจจุบันไปจากเดิมทั้งหมด โดยเฉพาะการทำให้เส้นแบ่งระหว่างประเภทของสื่อ ได้แก่ กิจการโทรคมนาคม กิจการกระจายเสียง และเครือข่ายข้อมูลคอมพิวเตอร์พร่าเลือนไป เนื่องจากเนื้อหาหรือบริการในลักษณะเดียวกันสามารถไปปรากฏบนสื่อกลาง (medium) หรือเครือข่ายข้อมูลที่หลากหลาย สภาวะเช่นนี้ทำให้การออกแบบการกำกับกิจการที่มองพรมแดนของสื่อในแบบเดิมประสบปัญหาในการกำกับดูแล นำไปสู่ความจำเป็นในการสำรวจและทำความเข้าใจกับพรมแดนของสื่อเสียใหม่

งานวิจัยชิ้นนี้เป็นงานวิจัยเชิงคุณภาพ เน้นศึกษานโยบายเชิงเปรียบเทียบ โดยใช้การวิจัยจากหนังสือเอกสาร การสัมภาษณ์เก็บข้อมูล และการระดมความคิดเห็นจากผู้เชี่ยวชาญและผู้เกี่ยวข้อง โดยมีโจทย์การวิจัยสามประการสำคัญ คือศึกษาความหมาย ปัจจัย และองค์ประกอบของสื่อใหม่ในยุคของการหลอมรวมทางเทคโนโลยี การศึกษาทบทวนความรู้ที่เกี่ยวข้องกับกลไกการกำกับกิจการสื่อใหม่โดยใช้กรณีตัวอย่างในต่างประเทศ และการรวบรวมความคิดเห็นและข้อเสนอแนะในเรื่องกลไกการกำกับกิจการสื่อใหม่ที่เหมาะสมกับประเทศไทย โดยเฉพาะข้อเสนอในการส่งเสริมการกำกับดูแลกันเอง

งานวิจัยชิ้นนี้เห็นว่ากรอบคิดหรือเป้าประสงค์ในการกำกับกิจการสื่อในยุคปัจจุบันที่สำคัญสามประการ ประกอบไปด้วย การมุ่งส่งเสริมการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม, การกำกับภายใต้ความโปร่งใสและตรวจสอบได้, และการมุ่งส่งเสริมความหลากหลายของข้อมูลข่าวสารและพหุนิยมในสังคม รวมทั้ง คุ้มครองสิทธิของประชาชนทั้งในฐานะผู้บริโภคและในฐานะพลเมือง

สำหรับแนวคิดที่งานวิจัยชิ้นนี้ทบทวนเพื่อใช้ประกอบการศึกษา ประกอบไปด้วย แนวคิดเรื่องสื่อใหม่ แนวคิดการหลอมรวมทางเทคโนโลยี และแนวคิดที่เกี่ยวข้องกับการกำกับกิจการสื่อ ในส่วนประเทศที่คณะวิจัยเลือกใช้เป็นกรณีศึกษามีจำนวนสามประเทศหลัก ได้แก่ ประเทศเกาหลีใต้ ฝรั่งเศส และอินโดนีเซีย โดยพิจารณาจากองค์ประกอบของประเทศที่มีกฎหมายที่ดี มีเทคโนโลยีสูง และมีบริบทต่างๆ ที่คล้ายคลึงกับประเทศไทย

ขณะเดียวกัน งานวิจัยก็มีข้อจำกัดในเรื่องการติดตามให้ทันกับความเปลี่ยนแปลงของภูมิทัศน์สื่อใหม่ในระดับโลก ซึ่งกำลังดำเนินไปตลอดเวลาและเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว เต็มไปด้วยพลวัต แนวทางการกำกับกิจการสื่อใหม่ยังมีลักษณะที่อยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่าน ประเทศในกรณีศึกษายังไม่มีประเทศใดที่มีการกำกับกิจการที่ครอบคลุม และแบบแผนที่ชัดเจนลงตัว งานวิจัยนี้จึงเป็นเพียงจุดเริ่มต้นของการพิจารณาแนวทางในการกำกับสื่อใหม่เท่านั้น

สรุปผลการวิจัย

จากการศึกษากรณีตัวอย่างในต่างประเทศ พบว่าใน กรณีของประเทศเกาหลีใต้ มีเป้าหมายในการออกแบบการกำกับกิจการที่เด่นชัด คือเน้นการส่งเสริมการเติบโตของเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศ แนวโน้มของแนวทางกำกับจึงมุ่งไปสู่การส่งเสริมการแข่งขันภายใต้กฎระเบียบของรัฐที่มีการผ่อนคลายลงมากขึ้นเรื่อยๆ เพื่อพยายามตอบสนองความเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีได้อย่างรวดเร็ว เกาหลีใต้ยังพยายามออกแบบองค์กรกำกับกิจการสื่อหลอมรวมโดยตรง โดยแยกองค์กรที่กำกับกิจการด้านเนื้อหากับด้านโครงสร้างของสื่อออกจากกัน และรัฐมีบทบาทในการส่งเสริมการเข้าถึงโครงสร้างพื้นฐาน แต่ก็มีแนวโน้มในการปิดกั้นเสรีภาพในการแสดงออกและปัญหาการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

กรณีประเทศฝรั่งเศสนั้น มีจุดเด่นในการมุ่งเน้นการคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน รับประกันความหลากหลายของการสื่อสาร ความหลากหลายทางวัฒนธรรม และการคุ้มครองผู้บริโภค ฝรั่งเศสใช้โครงสร้างการกำกับกิจการแบบเดิมซึ่งแยกตามชนิดของสื่อ โดยใช้วิธีการปรับปรุงกฎหมายเดิมเพิ่มเติม เพื่อให้สามารถดูแลข้อท้าทายใหม่ๆ ลักษณะขององค์กรกำกับกิจการแยกไปตามชนิดของสื่อ ไม่ได้รวมศูนย์อำนาจไว้ในหน่วยใดหน่วยหนึ่งโดยเฉพาะ แต่ก็ทำให้มีแนวโน้มที่จะปรับตัวค่อนข้างช้าต่อความเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี และยังต้องขึ้นอยู่กับแนวทางการกำกับตามกฎระเบียบสหภาพยุโรป (EU Directive) อีกด้วย

กรณีประเทศอินโดนีเซีย อำนาจในการกำกับกิจการสื่อยังค่อนข้างรวมศูนย์อยู่ที่รัฐส่วนกลาง โดยองค์กรกำกับในลักษณะกระทรวงของรัฐมีอำนาจมากกว่าองค์กรที่เป็นอิสระ และประสบปัญหาการทับซ้อนกันของอำนาจหน้าที่ของหน่วยงาน แต่ภาครัฐก็ค่อยๆ ลดบทบาทลงไปเมื่อเปรียบเทียบกับสภาพการเมืองในอดีต โดยมีการออกกฎหมายที่สนับสนุนให้เปิดเสรีสื่อ และจัดตั้งองค์กรกำกับกิจการที่เป็นอิสระ ทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ ออกใบอนุญาต และควบคุมเนื้อหา ขณะที่กลไกการกำกับสื่อหลอมรวมนั้นยังอยู่ในช่วงระหว่างการพัฒนากฎหมายและองค์กรกำกับ

ปัญหาประการหนึ่งที่พบร่วมกันในรูปแบบการกำกับกิจการที่แยกองค์กรและกฎหมายไปตามประเภทของสื่อแบบดั้งเดิม คือ มีแนวโน้มที่จะทำให้เกิดช่องว่างในการกำกับกิจการสื่อใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นจากการพัฒนาเทคโนโลยี โดยเฉพาะสื่อที่มีลักษณะตัวกลางที่ซ้อนทับกัน และยังนำไปสู่การแข่งขันกันเองระหว่างองค์กรต่างๆ ในการพยายามเข้าไปมีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลสื่อใหม่ รวมทั้งปัญหาที่หลายประเทศมีร่วมกันคือความเป็นอิสระขององค์กรกำกับกิจการ

ในส่วนข้อสรุปจากการระดมความคิดเห็นของผู้เชี่ยวชาญในประเทศ พบว่า แนวทางที่มีความเห็นร่วมกัน คือควรเน้นส่งเสริมการกำกับกันเอง มากกว่าที่จะให้รัฐหรือองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐมีบทบาทหน้าที่ในการกำกับมากเกินไป หากควรจำกัดบทบาทของรัฐ ในฐานะผู้บริหารจัดการส่งเสริมให้เกิดสภาพการแข่งขัน เอื้อให้มีผู้ประกอบการที่หลากหลาย ทั้งผู้ประกอบการรายใหญ่และรายย่อยสามารถเข้าสู่การแข่งขันได้อย่างเป็นธรรม ตลอดจนส่งเสริมบทบาทภาคประชาชนให้ได้รับการคุ้มครองในฐานะผู้บริโภค และมีส่วนร่วมในการสื่อสารของพลเมือง และยังควรคำนึงถึงผลกระทบทางสังคม เช่น ช่องว่างทางทักษะดิจิทัลและความเป็นส่วนตัว การใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพต่อประโยชน์สาธารณะ การพัฒนาและประกันคุณภาพบริการ และคำนึงถึงโอกาสในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชนอย่างเท่าเทียมและทั่วถึง

ข้อเสนอในงานวิจัย

ข้อเสนอแนะของงานวิจัยชิ้นนี้เกี่ยวกับการกำกับกิจการสื่อใหม่ในยุคหลอมรวมเทคโนโลยี ได้แก่ หากจะมีการจัดตั้งองค์กรกำกับใดๆ ควรพิจารณาถึงหลักการเรื่องความชอบธรรมและการแบ่งแยกอำนาจให้มากที่สุด ควรรักษาหลักการคานอำนาจระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ ตุลาการ และบริหาร พร้อมแยกบทบาทระหว่างผู้ประกอบการกิจการและผู้กำกับกิจการ เพื่อตรวจสอบซึ่งกันและกันและเป็นอิสระจากกัน และดำเนินงานโดยคำนึงถึงหลักความยุติธรรมและธรรมาภิบาล นอกจากนี้ ยังควรทบทวนตัวกฎหมายและบทบาทหน้าที่ขององค์กรเป็นระยะ เพื่อให้ทันกับความเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยีและสภาพแวดล้อมทางสังคม

ส่วนหน่วยงานหรือบุคคลที่จะถูกกำกับนั้น จำเป็นจะต้องแยกประเภทออกจากกันตามบทบาทที่เข้าไปมีส่วนร่วมในการผลิตหรือเผยแพร่เนื้อหา โดยผู้ผลิตเนื้อหาควรพิจารณาคุ้มครองเสรีภาพในการแสดงออกของสื่ออาชีพและสื่อพลเมือง ที่คำนึงถึงข้อจำกัดในการเข้าถึงสิทธิโดยองค์กรหรือบุคคลที่แตกต่างกัน เพื่อให้ผลลัพธ์สุดท้ายนั้นสื่อทุกชนิดจะได้รับการคุ้มครองในระดับที่ไม่แตกต่างกัน

สำหรับการจัดสรรทรัพยากร ไม่ว่าจะเป็นเวลาในการออกอากาศ คลื่นความถี่ หรือกองทุน จำเป็นที่จะต้องจัดสรรทรัพยากรให้สื่อพลเมืองไม่น้อยไปกว่าสื่ออื่น และมีแนวทางที่สอดคล้องกับการกระจายอำนาจไปยังท้องถิ่น ซึ่งจะทำให้เนื้อหาข้อมูลข่าวสารและบริการนั้นๆ สอดรับกับการวิถีการดำรงชีวิตหรือภัยสาธารณะในแต่ละพื้นที่

ในส่วนกรณีของการจัดสรรคลื่นความถี่ในรอบใหม่ๆ รวมถึงคลื่นชุดที่จะได้รับคืนมาจากกิจการกระจายเสียงแบบแอนะล็อก ควรจัดสรรคลื่นความถี่ในอนาคตให้กับกิจการอินเทอร์เน็ตเป็นสัดส่วนที่มากกว่ากิจการอื่นๆ ภายใน 10 ปี เพื่อให้สอดคล้องกับทิศทางของสื่อใหม่ในยุคหลอมรวม คือการมีอินเทอร์เน็ตเป็นแพลตฟอร์มหลัก

ส่วนแนวทางการกำกับกิจการโดยหน่วยงานรัฐนั้น ควรหลีกเลี่ยงการกำกับเนื้อหา โดยประเด็นเกี่ยวกับเนื้อหาและคุณค่าเป็นเรื่องที่รัฐควรเข้าไปมีส่วนกำกับให้น้อยที่สุด และให้พื้นที่สำหรับการกำกับกันเองของสื่อเป็นบทบาทหลักในการกำกับเนื้อหา

ส่วนข้อเสนอเพื่อส่งเสริมการกำกับกันเองในงานวิจัยชิ้นนี้ เห็นว่าจำเป็นต้องรับประกันเสรีภาพในการทำงานของสื่อตัวกลาง มีกลไกการร้องเรียนชั้นต้นที่บริหารโดยตัวองค์กรสื่อเอง โดยกำหนดให้ทุกองค์กรสื่อมีหน่วยรับเรื่องร้องเรียน และให้ทบทวนมาตรฐานที่ได้จากการประมวลคำวินิจฉัยเป็นระยะเพื่อให้ทันต่อวัฒนธรรมเทคโนโลยีใหม่ เนื่องจากเทคโนโลยีที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว อาจส่งผลต่อบรรทัดฐานเดิมที่กำหนดไว้ รวมไปถึงส่งเสริมการปรับปรุงมาตรฐานวิชาชีพ และการรวมกลุ่มของคนทำงานสื่อ

นอกจากนี้ยังควรส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันและนวัตกรรมในอุตสาหกรรม ด้วยการสนับสนุนให้เกิดการพัฒนามาตรฐานเปิดที่ทุกฝ่ายเข้าถึงได้ เพื่อลดกำแพงในการเข้าสู่การให้บริการ และพิจารณาใช้หลักการกำกับตามหลังเท่าที่จำเป็น เฉพาะกรณีที่เห็นได้ชัดว่า มีปัญหาที่สำคัญเกิดขึ้นและตลาดหรือระบบที่มีอยู่เดิมไม่สามารถปรับตัวได้ดีพอเพื่อจัดการกับปัญหาดังกล่าว ทั้งนี้เพื่อไม่ให้เกิดการปิดกั้นโอกาสในการพัฒนาการใช้เทคโนโลยีในแนวทางใหม่ๆ

คณะผู้วิจัย

จันทจิรา เอี่ยมมยุรา – ที่ปรึกษา
จีรนุช เปรมชัยพร – ที่ปรึกษา
อุบลรัตน์ ศิริยุวศักดิ์ – ที่ปรึกษา
อาทิตย์ สุริยะวงศ์กุล – หัวหน้าคณะนักวิจัย
นพพล อาชามาส – นักวิจัย
ธีรมล บัวงาม – นักวิจัย
จิรนันท์ หาญธำรงวิทย์ – นักวิจัยและผู้ประสานงาน

รายงานการวิจัยฉบับสมบูรณ์ (ธันวาคม 2558)

เอกสารนำเสนอจากงานสัมมนา

เอกสารนำเสนอจากงานสัมมนา “คิดใหม่พรมแดนสื่อ” (New Thinking for New Media) 24 ก.ค. 2558 ณ โรงแรมอมารี วอเตอร์เกท กรุงเทพ

เสนองานวิจัย “สำรวจภูมิทัศน์และอนาคตของการจัดการสื่อในยุคหลอมรวมข้ามพรมแดน”

นวัตกรรมการกำกับกิจการจากการศึกษาเปรียบเทียบการกำกับกิจการในเกาหลีใต้ ฝรั่งเศส และอินโดนีเซีย และข้อเสนอแนะเพื่อสนับสนุนการกำกับกันเองในประเทศไทย) โดย อาทิตย์ สุริยะวงศ์กุล — เอกสารนำเสนอ

เสวนาหัวข้อ “Infrastructure for the Future: How convergent media governance could facilitate innovative economy and democratic society?”

โครงสร้างพื้นฐานสำหรับอนาคต: การอภิบาลสื่อในยุคหลอมรวมจะส่งเสริม เศรษฐกิจเชิงนวัตกรรมและสังคมประชาธิปไตยได้อย่างไร? — ดำเนินเสวนาโดย กรรณิการ์ กิจติเวชกุล FTA Watch กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน

ดอนนี บี.ยู. (Donny B.U.) ผู้อำนวยการบริหาร ICT Watch อินโดนีเซีย
จิวอน ปาร์ก (Jihwan Park) หัวหน้าฝ่ายกฎหมาย OpenNet Korea เกาหลีใต้ — เอกสารนำเสนอ
กษิติธร ภูภราดัย ผู้อำนวยการฝ่ายวิจัยนโยบาย สำนักงานพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ — เอกสารนำเสนอ
มยองจุน คิม (Myoung-joon Kim) ประธาน MediAct เกาหลีใต้ — เอกสารนำเสนอ
สิขเรศ ศิรากานต์ นักวิชาการอิสระด้านสื่อ

เสวนาหัวข้อ “New media self-regulation for citizen self-determination”

การกำกับสื่อใหม่กันเองเพื่อความสามารถในการกำหนดชีวิตตัวเองพลเมือง — ดำเนินเสวนาโดย พิมพ์สิริ เพชรน้ำรอบ เจ้าหน้าที่ส่วนงานเอเชียตะวันออก FORUM-ASIA

เอ็ดการ์โด พี. เลกาสปี (Edgardo P. Legaspi) ผู้อำนวยการบริหาร สมาคมเครือข่ายสื่อมวลชนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Southeast Asian Press Alliance) — เอกสารนำเสนอ
ล็อกแมน ซุย (Lokman Tsui) ผู้ช่วยศาสตราจารย์ วิทยาลัยวารสารศาสตร์และการสื่อสาร The Chinese University of Hong Kong
สุวรรณา สมบัติรักษาสุข ผู้อำนวยการ คณะอนุกรรมการด้านกฎหมายและนโยบายสื่อ ศูนย์ศึกษาจริยธรรม กฎหมาย และนโยบายสื่อ สถาบันอิศรา — เอกสารนำเสนอ
อัญญาอร พานิชพึ่งรัถ ประธานเครือข่ายครอบครัวเฝ้าระวังและสร้างสรรค์สื่อ — เอกสารนำเสนอ
ยู ซอก จุง (Yu Seok Jung) ผู้จัดการฝ่ายบริหารนโยบาย Korea Internet Self-governance Organization — เอกสารนำเสนอ