เนื่องจากมิตรสหายหลายท่านกำลังคุยกันเรื่องกฎหมายปัญญาประดิษฐ์ ในส่วนที่เกี่ยวกับงานอันมีลิขสิทธิ์และ generative AI (อันเนื่องมาจากความนิยมของแอปแต่งภาพ Loopsie) และพูดถึงพัฒนาการของร่าง AI Act ในสหภาพยุโรป จึงขออนุญาตเล่ากระบวนการที่มาที่ไปโดยรวมของการออกฎหมายในสหภาพยุโรป รวมถึงที่มาของอำนาจในแต่ละสถาบันของสหภาพยุโรป เพื่อจะได้เข้าใจว่าร่างกฎหมายดังกล่าว ซึ่งปัจจุบันมีอยู่ 3 ร่าง* มีที่มาที่ไปอย่างไร (ซึ่งอาจเกี่ยวข้องกับจุดยืนของแต่ละร่าง)
*ร่างริเริ่มข้อเสนอจาก European Commission (21 เม.ย. 2021), ร่าง provisional position จาก Council of the European Union (6 ธ.ค. 2022), และร่าง position ของ European Parliament (14 มิ.ย. 2023)
ผมไม่ใช่นักกฎหมายและไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญสถาบันของสหภาพยุโรป ทั้งหมดเป็นการศึกษาด้วยตัวเองตามความจำเป็นในการใช้งาน ถ้าใครพบว่าตรงไหนคลาดเคลื่อนหรืออธิบายในแบบอื่นน่าจะชัดเจนกว่า ก็ขอให้ช่วยแนะนำด้วยครับ ขอบคุณครับ
(สำหรับคนที่สนเฉพาะเรื่องว่า 3 ร่างนั้นแตกต่างกันอย่างไร ในเรื่อง generative AI และลิขสิทธิ์ ข้ามไปส่วนสุดท้ายได้เลยครับ)
สถาบันในสหภาพยุโรป
สหภาพยุโรปมีสถาบันหลัก (institution) 7 แห่ง
- European Parliament (รัฐสภายุโรป)
- European Council (คณะมนตรียุโรป)
- Council of the European Union (คณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรป)
- European Commission (คณะกรรมาธิการยุโรป)
- Court of Justice of the European Union (ศาลยุติธรรมแห่งสหภาพยุโรป)
- European Central Bank (ธนาคารกลางยุโรป)
- European Court of Auditors (ศาลผู้สอบบัญชียุโรป)
ทั้งนี้ถ้ามองจากหลักการแบ่งแยกอำนาจ นิติบัญญัติ-บริหาร-ตุลาการ จะมองได้ดังนี้
- อำนาจนิติบัญญัติ: European Parliament*, Council of the European Union, European Commission
- อำนาจบริหาร: European Commission*, Council of the European Union, European Council
- อำนาจตุลาการ: Court of Justice of the European Union*, European Commission (กึ่งตุลาการ)
(*สถาบันหลักของอำนาจดังกล่าว)
จะเห็นว่า Council of the European Union และ European Commission มีทั้งอำนาจนิติบัญญัติและอำนาจบริหาร แต่ที่มาของอำนาจนั้นจะต่างกัน (ดูต่อข้างล่าง)
สถาบันที่เกี่ยวข้องกับการออกกฎหมายในสหภาพยุโรป
สถาบันที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจออกกฎหมายและนโยบาย โดยทั่วไป มี 4 สถาบันคือ
- European Parliament
- European Commission
- Council of the European Union
- European Council
ความแตกต่างระหว่าง 2 หน่วยงานแรก และ 2 หน่วยงานหลังก็คือ
2 หน่วยงานแรกจะคำนึงถึงประโยชน์ของ EU ทั้งหมดในฐานะสหภาพ ในขณะที่ 2 หน่วยงานหลังดูแลประโยชน์ของประเทศสมาชิกแต่ละประเทศ
- European Parliament สมาชิกของรัฐสภายุโรปเป็นผู้แทนของพลเมืองในสหภาพ และมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของพลเมืองของแต่ละประเทศสมาชิก (ไม่ใช่รัฐบาลประเทศสมาชิกส่งตัวแทนมา) โดยเป็นการเลือกตั้งในฐานะ “พลเมืองสหภาพยุโรป” (ไม่ใช่ในฐานะพลเมืองของประเทศใด ทั้งนี้มีพรรคการเมืองในระดับสหภาพยุโรปด้วย)
- European Commission ประกอบด้วยกรรมการ 27 คน (1 ประเทศสมาชิก 1 คน โดยมาจากกระบวนการทางรัฐสภาของแต่ละประเทศ) กรรมการเหล่านี้โดยหลักการแล้วไม่ใช่ตัวแทนประเทศ และจะทำงานร่วมกันเพื่อประโยชน์ของสหภาพ
- Council of the European Union เป็นตัวแทนของรัฐบาลแต่ละประเทศสมาชิก (ซึ่งมักจะเป็นรัฐมนตรีประจำกระทรวงที่เกี่ยวข้องกับเรื่องที่กำลังพิจารณา จึงเป็นที่มาของอีกชื่อ ว่า Council of Ministers)
- European Council ประกอบด้วยประมุขของแต่ละประเทศสมาชิก
—
European Council*,** ไม่มีอำนาจโดยตรงในการออกกฎหมาย แต่มีบทบาทสำคัญในการวางแนวนโยบาย ซึ่งก็มีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของสถาบันอื่นๆ
(* เนื่องจาก European Council ไม่มีอำนาจในการออกกฎหมาย ถ้าเจอคำว่า Council ในบริบทการพิจารณากฎหมาย มีแนวโน้มจะเป็น Council of the European Union มากกว่า
** มีอีกหน่วยงานที่ชื่อคล้ายกันคือ Council of Europe ซึ่งไม่ได้เป็นสถาบันในสหภาพยุโรป)
ดูแผนผังแสดงความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันหลักและที่มาของอำนาจ
กระบวนการร่างกฎหมาย
กระบวนการร่างกฎหมายโดยปกติของสหภาพยุโรปจะเรียกว่า Ordinary legislative procedure
ในกระบวนการนี้ European Commission จะเป็นผู้ที่มีอำนาจริเริ่มเสนอร่างกฎหมาย
จากนั้น European Parliament จะพิจารณาร่างดังกล่าว (first reading) และอาจจะอนุมัติร่างโดยให้มีการแก้ไขหรือไม่มีการแก้ไขเลยก็ได้ ทั้งนี้ข้อเสนอในการแก้ไขของ Parliament จะเรียกว่า “position”
จากนั้น Council of the European Union ก็จะพิจารณาว่าจะรับ position ของ Parliament หรือไม่ หรือจะให้มีการแก้ไข
ถ้ามีข้อเสนอแก้ไขก็จะเป็น position อีกฉบับของ Council โดยในกรณีนี้ร่างก็จะกลับไปที่ Parliament เพื่อการพิจารณารอบที่สองของ Parliament (second reading) ซึ่งถ้า Parliament อนุมัติเลยโดยไม่มีการแก้ไข ร่างก็ถูกนำไปใช้ แต่ถ้ามีการแก้ไข ก็จะวนมาถึงการพิจารณารอบที่สองของ Council อีกที
เอกสาร position ของทั้ง Parliament และ Council จะเผยแพร่ต่อสาธารณะเพื่อให้ได้พิจารณาถกเถียง
ถ้าทั้ง Parliament และ Council รับ position ของกันและกันภายในสองรอบ ก็จะจบกระบวนการ นำร่างไปใช้ แต่ถ้าจบไม่ลงในสองรอบ ก็จะนำไปสู่กระบวนการ Conciliation ตกลงประนีประนอมระหว่างรัฐสภาและคณะมนตรี
Conciliation Committee จะประกอบด้วยสมาชิกรัฐสภาและผู้แทนของคณะมนตรีจำนวนเท่าๆ กัน เพื่อพิจารณาเขียนร่างกฎหมายร่วม (joint text) ถ้าสามารถเขียนร่างร่วมกันได้ในขั้นนี้ ข้อเสนอกฎหมายนี้ก็จะตกออกจากระบบไป แต่ถ้าเขียน joint text ร่วมกันได้ ก็จะนำไปสู่การพิจารณาครั้งที่สาม (third reading) ของทั้ง Parliament และ Council ขนานไปพร้อมกัน โดยทั้งสองสถาบันดังกล่าวจะต้องรับ joint text ถ้ามีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่รับ (หรือทั้งสองฝ่ายไม่รับ) ก็จบไม่ได้ไปต่อ ในการพิจารณาครั้งที่สามนี้จะเปลี่ยนแปลงข้อความอะไรไม่ได้แล้ว
ในระหว่างกระบวนการต่างๆ เหล่านี้ อาจมีสิ่งที่การพูดคุยสามฝ่ายอย่างไม่เป็นทางการที่เรียกว่า trilogue* เกิดขึ้น โดยมี Parliament เป็นตัวแทนประชาชนของสหภาพยุโรป, มี Council เป็นตัวแทนของรัฐบาลประเทศสมาชิก, และมี Commission ในฐานะฝ่ายบริหารของสหภาพยุโรป
(*กระบวนการปรึกษาหารือแบบสามฝ่ายนี้ไม่มีกำหนดอยู่ในสนธิสัญญาของสหภาพยุโรป แต่เป็นวิธีการทำงานอย่างไม่เป็นทางการที่เกิดสำหรับกฎหมายบางฉบับที่มีความซับซ้อนหรือมีความครอบคลุมกว้างขวาง ที่จำเป็นต้องเอา position มาพูดคุยกันนอกรอบบ่อยครั้งกว่าปกติเพื่อให้ทำงานได้เร็วขึ้น แต่เนื่องจากกระบวนการปรึกษาหารือนอกรอบนี้อาจทำกันโดยไม่จำเป็นต้องเปิดเผยต่อสาธารณะ [เนื่องจากเป็นกระบวนการแบบไม่เป็นทางการ] จึงถูกวิจารณ์ว่าเสี่ยงต่อความไม่โปร่งใส ต่อมาทางรัฐสภายุโรปจึงได้ออก Parliament Rules of Procedure เพื่อทำให้กระบวนการดังกล่าวนั้นยังโปร่งใสและสะท้อนความเป็นตัวแทนของพลเมืองยุโรป)
จะเห็นว่ากระบวนการพิจารณากฎหมายมาใช้จะต้องทำร่วมกันระหว่าง Parliament และ Council ในฐานะตัวแทนของสหภาพและของประเทศสมาชิก – ถ้าไปดูชื่อกฎหมายต่างๆ อย่างเป็นทางการ จะเห็นว่าใช้ชื่อว่า (Regulation/Directive) “of the European Parliament and of the Council” คือต้องมาคู่กัน
การนำกฎหมายไปใช้บังคับ
เมื่อทุกฝ่ายตกลงกันได้และกฎหมายผ่านการลงคะแนนเสียงและนำกฎหมายมาใช้ ก็จะเป็นเรื่องที่ประเทศสมาชิกจะรับช่วงต่อ ให้กฎหมายใช้บังคับได้ โดยขึ้นกับประเภทของกฎหมาย
ประเภทของกฎหมายมีทั้งหมด 5 ประเภท โดยกระบวนการที่เราคุยกันไปข้างบนนั้นจะเป็นกฎหมายใน 2 ประเภทแรก คือ regulation และ directive เป็นกฎหมายที่มาจากกระบวนการร่วมตามปกติของทั้งตัวแทนสหภาพและตัวแทนประเทศสมาชิก
ประเภท regulation ใช้บังคับได้ทันทีกับทุกประเทศสมาชิก ผู้ออก regulation คือ Parliament กับ Council ร่วมกัน โดยการเสนอของ Commission
ประเภท directive แต่ละประเทศสมาชิกจะต้องไปแก้ไขกฎหมายภายในประเทศตัวเองให้สอดคล้องกับ directive (implementation – ภาษาไทยคือ “อนุวัติการ”) ภายในระยะเวลาที่กำหนด จากนั้นจึงจะใช้บังคับได้
(ตัวอย่างเช่น Directive 95/46/EC ที่ว่าด้วยการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล ซึ่งปัจจุบันเลิกใช้แล้ว และไปใช้ GDPR หรือ General Data Protection Regulations แทน เนื่องจากพบว่ากฎหมายที่เกิดจากการอนุวัติการในแต่ละประเทศมีรายละเอียดแตกต่างกัน ทำให้เกิดความยุ่งยากในการส่งข้อมูลข้ามแดน เป็นอุปสรรคต่อตลาดร่วม จึงทำให้เกิดกฎหมายคุ้มครองข้อมูลในแบบ regulation ขึ้น)
อีกประเภทของกฎหมายที่มีผลผูกพัน คือประเภท decision ซึ่งเป็นกฎหมายลำดับรอง ที่ใช้อำนาจการออกตามสนธิสัญญาต่างๆ ของสหภาพยุโรป โดยอาจมีผลผูกพันเฉพาะเรื่องและกับเฉพาะประเทศสมาชิกที่เจาะจงเท่านั้น หรือจะมีผลผูกพันทั่วไปก็ได้ (วิธีการออก decision มีได้หลายแบบ)
ส่วนถ้าเป็นประเภท recommendation ประเทศสมาชิกจะเลือกทำหรือไม่ทำตามก็ได้ recommendation จำนวนมากจะมาจาก Commission แต่สถาบันอื่นอย่าง Parliament, Council และ European Central Bank ก็ออก recommendation ได้เช่นกัน
และสุดท้ายคือประเภท opinion ก็ตามชื่อ คือไม่เชิงเป็นการแนะนำว่าควรทำหรือไม่ควรทำอะไร ด้วยขั้นตอนอย่างไร (แบบ recommendation) แต่เป็นการออกความเห็นเกี่ยวกับเรื่องหนึ่งๆ และเนื่องจากจริงๆ มันไม่ได้มีลักษณะเป็นกฎหมาย สถาบันหลักทั้ง Commission, Council, Parliament ออก opinion ได้เองทั้งหมด (ไม่ต้องมีสถาบันอื่นร่วม) เช่นเดียวกับ Committee of the Regions และ European Economic and Social Committee ก็ออก opinion ได้เช่นกัน
2 ประเภทหลังสุดนี้ (recommendation และ opinion) เป็นการออกกฎหมายฝ่ายเดียว
ส่วน decision มีทั้งการออกฝ่ายเดียวและการออกร่วม
อะไรก็ตามที่จะเป็น legislative act (เช่น กฎหมายที่กำหนดอำนาจใหม่ หน้าที่ใหม่ หรือขอบเขตใหม่) จะต้องเป็นการออกร่วม
ลิขสิทธิ์และ generative AI ในร่าง EU AI Act
สำหรับมาตราที่ว่าด้วยงานอันมีลิขสิทธิ์ และ generative AI ในทั้งสามร่าง ปรากฏดังนี้
ร่างข้อเสนอจาก Commission (21 เม.ย. 2021)
ร่างนี้เป็นร่างข้อเสนอเริ่มแรก หรือ “proposal” จาก European Commission
- ไม่ปรากฏเรื่อง generative AI หรือ foundation model เลย
- เรื่องลิขสิทธิ์หรือทรัพย์สินทางปัญญานั้น ไม่มีส่วนที่พูดโดยตรงถึงการนำเนื้อหาอันมีลิขสิทธิ์มาสอนคอมพิวเตอร์ มีเพียง Article 70 ที่พูดถึงเรื่องความลับทางธุรกิจ ที่ว่ามาตรการว่าด้วยความโปร่งใสจะต้องเคารพสิทธิในทรัพย์สินทางปัญญา
ดูร่างได้ที่ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021PC0206
ร่างจาก Council (6 ธ.ค. 2022)
ร่างนี้เป็น “provisional position” (ชั่วคราว/เฉพาะกาล) จาก Council of the European Union ก่อนที่กระบวนการ first reading จริงๆ ของ Council จะเกิดขึ้น — ร่างนี้มีชื่อเล่นว่า “General approach”
- คำว่า generative AI นั้นปรากฏอยู่ในร่างของ Council 2 แห่ง คือ Recital 6 และ Article 3 (1)
- โดยทั้งสองจุดนั้นว่าด้วยนิยามของระบบปัญญาประดิษฐ์ Recital 6 นั้นบรรยายว่านิยามของปัญญาประดิษฐ์ควรครอบคลุมอะไรบ้าง คำนึงถึงเรื่องอะไรบ้าง ส่วน Article 3 (1) นั้นเป็นส่วนของนิยามจริงๆ ตามกฎหมาย
ดูร่างได้ที่ https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15698-2022-INIT/en/pdf
ร่างจาก Parliament (14 มิ.ย. 2023)
ร่างนี้เป็น position จาก European Parliament
- คำว่า generative AI หรือ generative foundation model นั้นปรากฎอยู่ 3 แห่ง คือใน Recital 60g, Recital 60h, และ Article 28b
- โดย Recital 60g บรรยายถึงความจำเป็นในการระบุว่าใครมีส่วนร่วมอะไรในห่วงโซ่ของระบบ AI และการระบุให้ผู้ใช้ทราบว่าเนื้อหาไหนที่สร้างจาก generative AI
- ส่วน Recital 60h เป็นส่วนที่พูดถึงข้อกังวลเรื่องงานอันมีลิขสิทธิ์
- และ Article 28b เป็นการกำหนดหน้าที่ของผู้ให้บริการ foundation model ซึ่งใน Article 28b(4)(c) ระบุว่าผู้ให้บริการปัญญาประดิษฐ์ (AI Provider) ที่ให้บริการโมเดลพื้นฐาน (foundation model) ที่ใช้สร้างเนื้อหาอย่างรูปภาพ ข้อความ เสียง (generative AI) ว่าถ้าเกิดมีการใช้ข้อมูลที่ถูกคุ้มครองตามกฎหมายลิขสิทธิ์มาสอนคอม ก็เป็นหน้าที่ของ AI Provider ที่จะต้องทำเอกสารบันทึกเอาไว้ และต้องแสดงตัวสรุปให้สาธารณะมาอ่านได้ ว่าใช้อะไรไปยังไง
- ทั้งนี้ร่าง Parliament ไม่ได้กำหนดการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาแบบใหม่ใดๆ เพียงแต่กำหนดหน้าที่ว่าถ้ามีการใช้งานอันมีลิขสิทธิ์ก็ต้องแจ้งให้สาธารณะทราบ (ซึ่งการบันทึกเป็นเอกสารเหล่านี้ จะเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการ data governance [Article 10] และการทำ technical documentation [Article 11] ซึ่งเป็นหน้าที่ที่ถูกระบุอยู่ในร่างแรกของ Commission อยู่แล้ว ก็เติมเข้าไป)
ดูร่างได้ที่ https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-0236_EN.html
จากเส้นเวลา ก็จะพบว่าสอดคล้องกับพัฒนาการของเทคโนโลยี คือในตอนปี 2021 ที่ร่างแรกออกมา คำว่า generative AI ยังไม่ได้รับความนิยมมากเท่าปัจจุบัน คือตัวเทคโนโลยีมีแล้ว แต่คนยังนึกไม่ออกชัดๆ ถึงผลกระทบ ร่างที่ออกถัดๆ มาก็ได้สะท้อนความเปลี่ยนแปลงถึงความเข้าใจหรืออย่างน้อยก็การรับรู้ถึงปรากฏการณ์ต่างๆ ในช่วงเวลาระหว่างแต่ละร่าง ซึ่งก็แปลว่ายังมีโอกาสที่ร่างถัดไปหรือร่างสุดท้ายจะมีการเปลี่ยนแปลงอีก
สถานะปัจจุบันของ EU AI Act
ปัจจุบันร่าง AI Act ของสหภาพยุโรปเพิ่งจะผ่านขั้น first reading ของ Parliament ไป
หลังจากนี้จะเป็น first reading ของ Council ซึ่งถ้า Council รับทั้งร่างโดยไม่มีการแก้ไขเลย กฎหมายก็จะออกมาได้ทันที
จะเห็นว่า แม้จะยังไม่ถึงขั้นตอน first reading อย่างเป็นทางการของ Council แต่ทาง Council ก็มี provisional position ออกมาแล้ว ซึ่งก็มีอิทธิพลต่อการทำ position ของ Parliament (ทำให้ position ของ Parliament ลู่เข้าหาจุดยืนของทาง Council มากขึ้น) และเป็นประโยชน์ต่อการพูดคุยสามฝ่ายอย่างไม่เป็นทางการ ซึ่งอาจทำให้กระบวนการต่างๆ ไม่จำเป็นจะต้องไปถึงขั้น Conciliation
กฎหมายปัญญาประดิษฐ์ในประเทศไทย
ประเทศไทยเองก็มีความริเริ่มในการออกแบบกฎระเบียบเกี่ยวกับการใช้ปัญญาประดิษฐ์อยู่เหมือนกัน เช่น
แนวปฏิบัติเกี่ยวกับมาตรฐานการใช้ปัญญาประดิษฐ์ (Thailand Artificial Intelligence Guidelines 1.0 – TAIG 1.0) จากคณะนิติศาสตร์ จุฬา
ดูเพิ่มเติมที่ รวมเอกสารข้อเสนอการกำกับกิจการ AI ของไทย (ปรับปรุงล่าสุด เม.ย. 2566)
อ้างอิง
ดูคำอธิบายเพิ่มเติมเรื่องสถาบันและกระบวนการออกกฎหมายในสภาพยุโรปได้ที่